有人说“谨慎,在所有事物中堪称美德,在政治领域中则是首要美德”①,那么如何保证权力行使者谨慎行事呢?恐怕离不开程序的作用。我们知道,公民个人的权利法律确认并不必然与权利的程序发生关系。这是因为公民的私权利通常不与他人权利或权力发生联系。只要他人不干涉,他就能够依实体法规则而实现自己的权利。而国家权力则不同。它必然与另一种公权力或与私权利发生关系。国家权力与权力之间的关系的界定和运行只能依靠并通过法律程序。美国宪法互相监督制衡的分权体制上,各种权力之间的关系的处理与协调主要是通过程序进行的。比如美国宪法第1条第7款规定:“凡众议院及参议院通过的法案,应于成为法律之前,呈递合众国总统;总统如果批准该项法案,即应签署,否则应予退回。退回时应附异议书,退交提出该法案的议院。该院应将异议书详载于该院议事录,然后复议。如经复议后,该院议员以2/3多数同意通过该项法案,应将该法案并异议书送交另一议院,该院亦应复议;如经该院2/3议员认可,该项法案即为法律。”这个条款反映了总统对议会的监督与制约关系,虽然包含着签署权、否决权等属于实体性的总统权力,但是,这些权力显然都是通过法律程序进行的。没有程序的国家行为不仅在法律上行不通,而且是危险的。没有程序意味着没有对立观点的反诘、质疑、约束,没有理性反思,因而权力行为就会变得随意和随机。
宪法上的国家权力运行程序能够促进民主的发展,进而增进公民对政府的信任感,并对经济发展产生积极的作用。以政府与税收为例,什么样的政府最可能从社会中汲取足够的财政收入呢?实证研究表明,情况并不像通常的概念化理解———政府越弱,人民越自由,人民越自由,税赋越低。以15—18世纪的欧洲为例,在专制政体的西班牙和法国,税收相对于实行代议制的荷兰和英国实际上要少得多。这种差别不能仅仅用经济水平来解释。荷兰和英国给人们参与决策的机会,人们相信由代议机构作出的决定具有合法性,因此更愿意依法纳税。反之,在专制王权下,征多少税,征什么税,向谁征税,征收的税款如何使用都是王室说了算。因此,人们千方百计地逃税,致使政府税收工作代价高而成效低。此外,专制政体下的王权常常拖欠应付债款的本息,代议制政体下议会可以迫使王室按期偿还债款的本息[3]。
我国中央与地方各国家机关自20世纪80年代中期以来开始重视法律程序的作用,从立法机关来看,全国人大议事规则、全国人大常委会议事规则、国务院行政法规制定程序、省级人大有关地方性法规的制定程序的规定都有了相应的程序依据。从行政机关来看,我国行政处罚法就是一部关于行政处罚程序的法律,也是我国关于具体行政行为的第一部程序性法律。政府的抽象行政行为也有了一些程序性的规定,比如政府规章备案程序等,一定程度上改变了长期以来国家公权力行为轻视程序的状况。但是立法机关对“一府两院”的监督程序一直没有设计出来,有些省市尝试过人大对“一府两院”的监督,但是实际上没有对政府的监督程序,只有对两院的监督程序,但不少规定已不符合司法机关性质的要求。
