在公共选择理论和管理主义的指导下，70年代末以来，英国和美国，甚至于整个西方世界对传统官僚制和政府管制进行了结构性的改造。撒切尔政府（1979—1991）和里根政府（1981—1988）时期开始了这场根本的治道变革，并在90年代保持了改革的连续性和一致性。虽然英美两国改革的基础、重点和制度环境有一定的差别，但总体方向是一致的。英国行政改革体现了七个主题：私有化、分权化、放松管制、竞争机制、企业精神、服务质量、对工会力量的限制。[104]美国行政改革有三大实践取向：即市场化取向（政府公共服务定位的市场化取向，政府公共服务输出的市场化取向）、放松管制取向、分权取向，这三大取向体现了一个主题：通过以非官僚化为取向的制度变革寻求新的政府治理模式。[105]

　　概括地说，英美行政改革主要体现为下列四个方面的变化：

　　第一、政府职能定位的市场化取向。尽可能利用市场交换制度代替政府权威制度。减少政府职能，目的是通过“卸载”（off – loading）实现政府从社会的全面撤退和重归小政府模式（minimum government）。改革的主要手段是私有化（Privatization）、放松管制（deregulation）和实行压缩式管理（Cutback Management）。[106]

　　第二、公共服务的市场化取向。政府垄断公共服务必然导致浪费、无效率和忽略服务需求的多样性。市场化包含三方面的改革：一是公共服务的供给方面，推行合同出租制（Contracting – out）——政府确定某种公共服务的数量和质量标准，向私营部门或非营利部门实行竞争招标，政府用纳税人的钱购买承包商生产的服务，监督承包合同的执行；公私合作（Public – private Paternership）——以政府特许或其他形式吸引中标的私营企业参与提供某项服务；在公共部门间注入竞争机制——允许不同部门之间在职能和管辖区域上重叠交叉，公众自由选择服务部门。二是公共服务的需求上，实行用者付费制度（User Fees）和凭单制度（Voucher）——政府部门给予有资格消费某种服务的个人发放的有价证券，后者在指定的公共服务组织中消费手中的凭单，然后政府用现金兑换各组织接受的凭单，由此削弱了“中间阶层”的分利行为。三是在公共服务的输出能力和质量上接受市场检验标准。撒切尔政府的“三E运动”（the three Es）——从雷纳评审（RSP，1979——）、财务管理新方案（FMI，1982——）到“下一步行动方案”（The Next Steps，1988——），都旨在实现公共服务的节约（economy）、效率（efficiency，指比较投入与产出的生产性效率）、效益（effectiveness，指分配性效率）目标，里根政府强制推行的“成本——效益”核算计划也遵循了同样的效率检验标准。公共服务输出的市场化是90年代英美行政改革的核心，对此，梅杰政府发起了声势浩大的“公民宪章运动”（The Citizen’s Charter）和“竞争求质量运动”（Competing for Quality）——用法律或部门承诺的章程把政府公共部门服务的内容、标准、责任等公之于众，接受公众的监督，通过引进竞争机制实现提高服务水平和质量的目的，并促成议会通过了《放松管制与合同出租法》（Deregulation and Contracting Out Act，1994）、《公共服务法》（Civil Service（Management Functions）Act，1992）、《竞争与服务法》（Competition and Service Act，1992）和《地方政府法》修正案（Local Government Act，1992）。与此同时，克林顿总统签署了《设立顾客服务标准》的第12862号行政令（1993），以行政命令的形式责令联邦政府部门制定顾客服务标准，为顾客提供选择公共服务的资源和选择服务供给的手段。

　　第三、放松管制和以“结果”为本。放松管制是一种双向改革：一是放松政府对经济、社会和市场的管制，二是放松外部环境对政府的管制。英国以前者为主（改革前有大量公营企业），美国重在后者。1993年，美国副总统戈尔领导的国家绩效评审小组（The National Performance Review）发表了名为《从繁文缛节到以结果为本——创造一个工作更好而花费更少的政府》的报告（简称《戈尔报告》），系统提出以放松管制推动重塑政府运动。报告认为，一系列的规章制度和管制条例对政府管理的种种束缚，是妨碍政府效率的主要因素，而不是提高政府管理水平的一种手段。因此，如果能够放松或取消对政府机构的一部分限制和制约，政府会更有效率，并可能以创造性精神改进政府绩效、促进社会整体利益。解决问题的出路在于：抛弃繁文缛节，摆脱那种驱使人只对规则负责的旧体制，创立一种激励行政官员对结果负责的新体制。对此，联邦政府从1993年开始大量削减内部规章制度、简化办事程序。同时，国会通过《政府绩效与结果法》（1993），标志着国会控制行政权的方向性转变：从注重规则与程序转向以绩效和结果为控制标准。

　　第四、行政体制非官僚化改革。英美传统官僚制突出组织内部严格的等级制、统一性和命令。服从关系，以体现“连续性、中立性、能力、功绩制、责任”为核心价值的公务员制度为基础，并为此以对公务员施以各种外部制约与内部管制为特征。改革的目标是，激发公务员的创造性和积极性，提高公务员制度在市场化（尤其是全球经济一体化）环境下的效率、灵活性和回应性。改革措施主要有：压平层级、授权下级部门和负责具体工作的公务员；简化程序，使所有公务员对结果负责；减少命令——服从方式，多利用内部合同管理；打破终身制，增加临时录用的合同制雇员；总之，改革的直接目标是建立公务员的激励机制。但就总体而言，英美在行政组织体制非官僚化改革方面的收效不大。其中的根本难题是：追求公务员制度运作的效率和灵活性的同时，如何保持传统官僚制的核心价值？——这是21世纪继续探索和有待作出回答的问题了。

　　综上，英美70年代末以来的行政改革体现了深刻的治道变革。一是方向性的转变（非官僚化），二是规模宏大，三是有明确的理论支持。

　　公共行政的治道变革推动了行政法学术传统的转向。这种转向既体现为行政法的规则变化，也直接反映在理论基础（Rationale）领域的反思和重建上。尤其是公共选择理论，置换了传统行政官僚制的政治经济学基础，对行政法的理论模式和研究方法不仅构成了一种挑战，而且暗示着一场迟早会到来的行政法学的整体性反思和深刻变革。

　　（一）重塑行政法

　　行政法应当反映变化着的公共行政的现实需要。改革的直接结果是促进了行政法的转型，或曰重塑行政法（reinventing administrative law）。[107]最显著的变化是压缩和修正管制性法律（包括政府管制与外部环境对政府的过度管制性法律），以及伴随放松管制与民营化而广泛推行作为一种治理方式（government by contract）的行政契约。[108]由于追求以“绩效”为本取代以“规则”为本，对传统公务员法，行政程序法和行政责任法的改革可望取得重大进展。

　　改革推动了公法和私法的融合。如关于行政契约的法律，既要体现普通法的自愿、平等、协商精神，又要贯彻公平、公开、公正与责任等公法原则。英美行政法的重塑，很大程度上是对市场力量和契约文化的重新发现和利用。[109]公共选择理论与管理主义为此奠定了思想基础，有人称之为“市场导向型”（Market – oriented mode）行政法[110]或“新古典行政法”的复兴。[111]

　　改革加速了行政法的全球化进程。世界经济一体化和国际市场的压力要求政府更具效率、灵活性和回应性，国际统一贸易规则的推行最先废止、取代和修正了国内管制性法律，后延及对行政程序和司法审查的改革。国际贸易与全球竞争、全球化环境与发展问题等均已超出了一国行政法的调整范围，随着商贸、政治与文化等渠道的多边接触和互动影响，“创造一个新的国际行政法体制成为可能”。[112]其在英国，由于欧共体的发展和“欧洲行政法”的统一，英国行政法与大陆行政法可望走向新的融合。[113]

　　（二）反思与重建学术传统

　　行政改革与行政法的转向促使学术界对行政法的学术传统（尤其是理论基础）作深入反思和讨论。主要涉入两个主题：如何解释正在发生的变革？能否为这些变革继续提供规范性基础和学术支持？对此，英美法学家作出了建设性的研究，并荟萃了众多的理论成果。我在本文第三部分已作出综述，现归纳三点：

　　1．运用理想类型分析法，阐述了行政法规范主义传统和功能主义传统的分类与特点。

　　2．对规范主义传统及其理论基础（控权论、红灯理论）作建设性的批评。其中斯图尔特的《重塑美国行政法》（1975）和哈洛与洛格林的《法律与行政》（1984，1997）分别从制度安排缺乏激励和控权模式缺乏现实回应性进行了广为人知的研究。艾德礼（C.Edley）对作为这一传统核心制度的司法审查提出了激进的改革，他认为，行政法面临的问题是能否从过时的控制自由裁量权这一中心转向直接面对“良性管理”（Sound governace）问题（以绩效与结果为本）。为此，司法审查要分别对依“裁判性公正模式”（the adjudicatory fairness paradigm，强调正当程序和正式法律推理）、“科学专业模式”（the Scientific expertise paradigm，突出专业问题和目标的理性分析）和“政治模式”（Politics paradigm，强调参与和利益平衡）作出的三类行政行为进行不同的审查。[114]围绕“放松管制与司法审查”问题，不少学者从管理主义的立场对传统行政法规范主义模式提出了批评和改革建议。[115]

　　3．试图在反思规范主义传统和功能主义传统的基础上，以建设性的研究纲领综合新的理论挑战。这一研究领域吸引了80年代以来众多优越法学家的关注，如牛津大学的P.P.Craig，伦敦大学的C.Harlow，曼彻斯特大学的M.Loughin，哈佛大学的C.F.Edley和R.Stewart，印第安那大学的A.Aman。一种努力是对传统模式作技术性的调整和改造，主要有“新规范主义”模式和“新功能主义”模式；另一种努力是试图以新的模式，如“黄灯理论”（amber light theory）和“利益代表模式”超越传统。这些理论无疑都为当代行政法发展提供了某种合理性基础。

　　但这些新理论主要是关于行政法价值判断和制度选择的规范理论，这些理论的提出大多是以牺牲行为动机一致性假定为代价的。最终它们在回答行政法“应当是什么”这些规范性命题时丧失了应有的逻辑实证性，同时在试图揭示出行政法“是什么”时又不适当地诉诸于支离破碎的经验实证。

　　当代行政法学面临的基本难题是如何建设这一学科的实证理论，即能否通过行为动机一致性假设发展出用以描述、解释和预测行政法现象的命题和学说。我认为，公共选择理论已经隐含了行政法学的这一难题，并指明了解决问题的思路。尽管行政法与公共选择的这种关联早已为一小撮职业法学家所意识到，[116]但直到目前为止，主流行政法学界对此尚未引起广泛的关注。[117]

　　每一种行政法理论的背后都根植于一种更为广阔的政治经济学传统。我认为，正是公共选择理论，为当代行政法学的自省和创新提供了新的政治经济学基础。但要富有成效地对此作出研究，以划分实证行政法学与规范行政法学作为基本的切入点是必要的。

　　公共选择理论如何有助于建设行政法实证理论？我认为，主要有四点：一是首先从逻辑基础和实证理论上揭示了当代行政法的难题所在；二是为这些难题的解决提供了一套新的理论假设和分析工具；三是在政府管制与行政立法等行政法学的主题领域上作出了开创性的实证研究；四是通过“个人主义——契约主义——立宪主义”的逻辑及其与博弈理论（game theory）、机制设计（mechanism design）理论的结合，为行政法的制度安排提供规范性标准和奠定实证基础。

　　公共选择应用于行政法学研究，可望改变这一学科的知识论基础，并促使行政法学者围绕一些最主要的理论、方法论问题建立起新的、探索性的共识。公共选择还必将推进这一学科研究主题的一些重大转变，行政法学的逻辑基础、行政法解释学、行政法伦理学、行政法制度设计理论，以及行政法研究中定量分析的可能性等课题，在行政法基础研究中应受到普通的关注和建设性的讨论。