从上述假设出发，官僚制行政理论发展了三条核心定理：[86]

　　定理一：政府推行广泛的社会管制与经济管制是增进公共利益和公共服务的必要条件。

　　定理二：行政科层制、职业专家与行政自由裁量权是保障行政秩序和提高行政效率的制度基础。

　　定理三：行政法主要是关于政府管制的法律，核心是授予和尊重行政自由裁量权，并使立法监督和司法审查限制在最低限度的宪政框架内。

　　然而，三个核心定理得以发挥作用，不仅依赖于两个假设的逻辑推理，而且必须根植于一个现实背景——官僚制的支配地位依靠的是垄断信息、掩饰真相、阻碍雄心勃勃的官员之间的竞争，以及垄断社会中存在的职业专家的权能。[87]换言之，官僚机构是否具有超越于个人之上的信息、知识和能力，以及完全独立于市场竞争的运作规律？

　　从经验上判断，检验官僚制行政的利弊可以提出三个问题：

　　第一，它是否增进了公共利益？

　　第二，它是否提高了行政效率？

　　第三，发达的官僚制是否契合于以个人主义为基础的英美宪政框架？

　　英美公共行政的现实表明，官僚制均未能满足三个理论预设。

　　长期以来奉行的官僚制和管制政策造成了规模日益庞大的政府、巨额的预算开支和居高不下的财政赤字。而令人遗憾的是，政府管制殊少代表公共利益，官僚机构有自身的利益诉求，并主要受利益集团的驱动。严格的等级结构和繁琐的内部控制程序僵化死板，对行政官僚缺乏灵活性和创新精神；通过扭曲市场规律，官僚制抹杀了个人、家庭和社会群体的创造性，毫无效率地生产和分配公共产品，并忽视公共服务的多样性。充分发达的官僚机构不但束缚住职业官僚，把公民变成依附性的群众，而且，使其政治“主子”变成软弱无能的“外行”，使宪政规则空洞化——议会的监督和法院的司法审查难以有效地控制行政权，以达到保护个人权利的目的。英美70年代末以来的行政改革就是要对这种现状进行根本性的变革。撒切尔夫人在1979年保守党的竞选宣言里指出，改革的目标是要减少“浪费、官僚主义和过度政府（overgovernment）”。里根总统的改革方向也是市场化和民主化，“政府不是解决问题的办法，而是问题本身”。

　　改革需要新的理论支持。新的理论必需能够描述、解释、预测传统的公共行政现象，并指出解决问题的方向。公共选择理论和管理主义被公认为当代行政改革的主导理论。

　　公共选择可以定义为对非市场决策的经济学研究，或者简单地说，是将经济学应用于政治科学。[88]它的主要目标是了解“真实世界”中的政府“是”如何运行的，以及对政府决策和行动规则“应当”何为的规范性基础进行评价和重建。由于应用了微观经济学的方法和假设，即方法上的个人主义（Methodological Individualism）、经济人假设（Homo Oeconomicus Postulate）和视作交换的政治（the Politics – as – Excharge Paradigm），公共选择对政府行为作出了迥异于传统政治学与经济学的解释和评价。

　　方法上的个人主义是指，所有的分析最终都被消解为个人作为决策者时所面临的考虑，只有个人是选择和行动的唯一的和最终的实体，任何关于社会互动过程的理解都必须建立在对过程参与者行为分析的基础之上。公共选择学派认为，政府并非为超越于个人之上的有机体，它是由一些行为动机与普通人无异的官僚和政客组成的，这些人也是“经济人”——自利的、理性的和效用最大化的追求者，即官僚政客关注自身权力、地位、声望和利益，追求权力最大化和寻求预算最大化（Power – maximization ＆ Budget maximization），在约束机制不够严格或仅构成一种不可置信的威胁的时候，他们便倾向于利用手中的职权进行“创租”（Rent – creating），谋取私利。公共选择学派的重大贡献正在于将经济人假设推广到政治决策领域，结束了政治学和福利经济学隐含的人类行为双重假设的混乱局面：个人在市场上受自利动机的驱使，在政治决策领域却摇身变成了克己奉公的圣哲。而政府管制正是建立在这种双重假设的基础上的。公共选择学派视政治为一种“复杂的交换过程”，即将个人的市场选择模式类推地适用于政治市场。在政治市场上，个人用选票表示偏好，用税收交换相应的公共服务，是一个类似于市场自愿交换的互惠过程，——选民和政治代理人之间在寻求增进或表达他们自身利益时所进行的正和博弈（Positive Sum game）。但这种政治过程的结果取决于“博弈规则”，即广义的法规，而这又强调了法规的极端重要性和改革的可能性。[89]布坎南声称：“我们时代面临的不是经济方面的挑战，而是制度和政治方面的挑战，我们应该发明一种新的政治技术和新的民主模式，它们将控制官僚主义特权阶层的蔓延滋长”。[90]

　　与福利经济学的“市场失效”理论相对应，公共选择学派发展了一种关于“政府失效”（government failure）的实证理论，对官僚制行政和政府管制的失效提供了一种经济学解释。

　　第一，方法上的个人主义和经济人假设在政治市场上的应用表明，政府丝毫没有任何神秘之处，它是一个由凡人组成并像凡人一样易犯错误的机构。根本不存在一个全知全能和不偏不倚的“仁慈政府”——它既不像福利经济学家设想的那样，以公共利益的最大化为唯一目标；也不像凯恩斯主义设想的那样，是由一群精英统治和控制的“国家计划委员会”。因此，对政府行为的描述和解释必需建立在新的逻辑上。

　　第二，规模庞大的政府、巨额的预算开支和财政赤字是行政官僚、国会议员、利益集团三者的理性互动行为造成的。对此，公共选择学派发展了几个著名的政府行为模式：政府作为独家垄断者的“Downs – Breton模式”、政府作为一个追求预算规模最大化的官僚的“Niskanen模式”、作为利维坦的政府的“Brennan – Buchanan模式”，政府作为独裁者的“Tullock模式”。[91]

　　第三，政府管制易于偏离公共利益的目标。一般认为，实施政府管制，基本上是为了保护全体公众或者一些人数众多的社会集团的利益，如对电讯价格、工厂排污、产品质量的管制。在公共利益的旗号下推行政府管制，政府就被视为超凡至圣的国家机器——它是公众意志和集体利益的反映，被一群除了公共利益之外别无所求的公仆所驾驭。“在今天的观点看来，这显然是幼稚可笑的”。[92]正如戈登?塔洛克所言：“资本主义企业和行政部门的区别不在于个人在其中的表现不一样，而在于规定他们追求个人目标时的自治程度的行为法则和制度束缚，在私人企业中要比在政府部门严格得多。由此产生了一种反常的结果：在其他条件不变的情况下，私人企业中的个人活动最有可能符合公共利益，而在行政机构中，人们却最有可能恣意追求最大化个人利益，而不管这些个人利益是否符合公共利益”。[93]对管制公共利益论最直接，最有力的批判来自于公共选择学派的寻租理论（Rent – seeking theory）和管制俘获理论（Regulation Capture theory）。政治市场是一种复杂的交易过程，政府管制导致权力因素介入交易，产生了与权力因素有关的经济租金，寻租就是人们希望在政府的干预、庇护或介入的条件下，通过政府特许等形式享有某种资源，从而获得经济租金的行为。寻租可以采取合法的竞争，也可能通过非法的路径，如行贿、受贿、走私与黑市交易。因此，寻租主要是一种“直接的非生产性寻利行为”（directly unproductive profit – seeking），它导致社会资源的浪费和无效率，也极度不公平——少数人（利益集团）获得集中的利益和特权，而把成本分摊在为数众多的、利益分散的社会公众的身上。[94]政府管制并非为了公共利益，而是由受管制的企业俘获（收买）的政府为后者的特殊利益实施的，施蒂格勒（G.Stigler）研究表明：“管制通常是产业自己争取来的，管制的设计和实施主要是为了受管制产业的利益服务的”。[95]保护公共利益，不过是推行管制的纸面上的理由。

　　第四，政府管制通常是无效率的。官僚部门的独家垄断性质免除了他们有效率地生产的竞争压力，并且，官僚部门的关键特征之一是其产出的非市场性质，其效率是难以用“计算标准”测度的，如关于公平竞争与环境问题的管制。官僚部门在垄断公共服务的同时也可能垄断了信息，或者造成信息不对称，公众和民意机关难以对他们的工作效率实施有效的监督和控制。更重要的是，官僚们的薪奉与效率的改进无关（相反，企业经理通常能够索取由效率的提高而产生的剩余利润），甚至还存在“鞭打快牛”现象（干得越好，上司摊派的任务就越重）。而且，管制往往忽略“交易成本”问题（如对企业管制而施以层层的审批程序）。政府遵循一个惯常的逻辑，即，“如果有什么问题出错了，那就让政府来管理它。如果管理者有问题，那就对他们进行管制”。[96]因此，“公共官僚部门是以外部对效率的控制无力和内部的激励微弱为特征的”。[97]那么，官僚部门既没有增进公共利益，也没有提高行政效率，它的目标是什么呢？尼斯肯南列出了一个可能的目标组合：“薪奉、职务的特权、在公众中的声望，权力最大化、保护人的身份、部门的产出，作出改变的自由自在感和控制该部门的自豪之感”。[98]除最后两项之外，其他各项目标与预算规模有着正相关的联系。

　　政府管制的无效率同时也是由英美长期以来形成的立宪民主（突出制约与平衡功能）及其以控制行政自由裁量权为目标的行政法制度造成的。议会的立法控制和微观管理（如拨款、听证会、质询、国会调查、议员个人干预等）、司法审查与行政程序法案等对官僚组织的“公平”要求优于对其提出的“效率”要求。——外部环境对官僚组织强加的制约过多，是官僚组织效率低下的重要原因。[99]

　　在对“政府失效”作出实证分析的基础上，公共选择学派提出了改革政府的规范理论，其思路主要有：

　　1、市场失效并不构成政府管制的必然根据。

　　2、有限政府是保障民主自由的必要条件。

　　3、不仅政府的职能和规模要缩小，而且要在政府体制内重新设计竞争机制。

　　4、利用市场机制提高政府公共服务的质量和输出能力。

　　5、要改革政府，得先改革政府的“博弈规则”。关键是能否遵循“个人主义——契约主义——立宪主义”的逻辑改善宪法和法律对政府权力的控制，——设计出一种符合“激励相容”（incentive compatibility）原则的合理的法律规则和表现民主的方式，迫使政府官员不论他们自身有没有独立的利益倾向，都将在制度约束下沿着公共利益的方向作出决策。

　　公共选择的上述思路可概括为对“市场价值的重新发现和利用”，或曰“通过市场的治理”（government by the market）。[100]

　　与这一改革思路相类似的是“管理主义”（Managerialism），又称新公共管理学派。所谓“新”，是相对于传统公共行政而言，后者强调公共行政的独特性，假设存在一个全知全能和不偏不倚的“仁慈政府”，即使政府自身有这样那样的问题，仍然可以拯救市场失效的弊病。管理主义信奉“有限政府”，主张以市场拯救政府失效问题，认为公共部门与私营部门之间在管理上并无本质差别，私营部门的管理策略可以适用于公共部门，以形成企业化政府。[101]

　　管理主义与公共选择在行政改革思路上的共同点是主张非官僚化、市场化和民主化。两者的主要区别在于：在政府与市场的关系上，公共选择强调“政府失效”，主张减少政府干预，用市场的力量解决政府面临的困境；管理主义关注的重点仍然是政府自身，相信通过引进市场竞争机制（私营企业精神）可以完善政府管理。[102]在政策取向上，二者都主张“放松管制”，但重点不一样，公共选择强调放松政府对企业和社会的管制，旨在回归市场，激发个人和社会群体的积极性；管理主义强调放松外部力量对政府的管制，尤其是议会的微观管理、司法审查与程序约束，旨在释放政府官员解决问题的积极性和创造热情。正如威尔逊所言，“要想干得好，我们不能不减少对政府的制约。既然减少对市场的制约能使参与者释放进取的潜能，从而产生了实际效率，那么减少对公共部门的制约也有助于激发它的活力”。[103]因此，二者的区别集中于对行政权力的态度上，公共选择强调制约，管理主义强调激励。