在美国，以庞德（行政法学的先驱者之一）为代表的社会学法学家最早淡化了行政法的实证主义传统。而从“新政”开始的很长一段管制时期，法律与行政建立了一种“信任与合作”关系。即使是支持规范主义模式的行政法学家，如戴维斯，对行政自由裁量权也保留一份尊重感。[69]从目前美国行政法的研究情况看，行政法学与社会科学的关系呈现出两条研究进路：一是固守行政法的“自治性”，行政法学仍是一门孤立的学科，对社会科学最新研究成果的挑战反应滞后（如对公共选择理论的回应），美国大部分法学院坚持这一传统；二是在整个政治体制或公共行政的实践中重新理解行政法的回应性和行政法学的科学性。大学里的政治系和政府学院里讲授的行政法学体系已经明显地反映了这一趋势。[70]它对美国法学院的“技艺式”教育提出了挑战。但后一进路同样存在危险，它可能会使行政法学自我降格为政策阐释学和推行政治权威主义的合法工具。

　　行政法学与社会科学的关系，核心问题是能否在社会科学的开放性研究中建立行政法学科的自治性。我认为，目前最紧迫的任务是，必须对行政法学的基础性问题——分析方法，逻辑基础、研究领域和知识资源等，进行开放性研究，以便使这一学科能够对自身的偏狭性所遭到的合理反对作出适当的，充分的回应。一个直接的行动是鼓励跨学科的研究，尤其是准确切入邻近的学科领域。并在这一过程中完全忽略行政法学作为一门独立学科曾保留过的疆界和种种合法性依据。[71]

　　第三，行政法与人性假设。

　　两种行政法传统根植于不同的人性假设。

　　规范主义模式沿袭了经典宪政时期的人性假设：对人的本性和能力持悲观与怀疑的态度，尽管人作为“受造物”有与生俱来的“神性”（devine spark），但人的罪根是无法消除的，人性的堕落、人的无知、人的贪婪与对自由的滥用是必然的。因此，人的行为主要受利己主义的驱动。在上述方面，当官的与老百姓没两样。“政府的存在不就是人性的最好说明吗？”麦迪逊（J.Madison）指出：“如果人们都是天使，那也就没有设置政府的必要了，如果如何治人是由天使来规定的，那么也没有对政府进行控制的必要了。”[72]杰裴逊（T.Jefferson）更明确地说，“自由政府乃是建立在慎防或忌妒而非信任基础之上的，正是根据慎防或忌妒而非根据信任才规定了限权宪法（limited constitutions），以约束那些我们授予其权力的人。”[73]法律的目的就是认真地保障人之所以为人的尊严和权利，系统地控制人的堕落和罪恶：因此，在这一人性观下，行政法就自然是“控制政府权力的法”。

　　功能主义模式根据一种对行政官员的信任理论来建构政府与行政法制度。认为个人在经济市场上尽管自私自利，但一旦进入政治领域，就是（或应当是）克己奉公的“公仆”，他们代表公共利益。这种理解根植于人性至善论和人本主义思想。行政法要体现这种“善”，并发挥“善”的力量。一个核心问题是广泛授予并尊重行政自由裁量权，行政官员根据效率原则和公共利益的需要灵活自主地作出决定。在这一视野下，将法律与政策加以区分“纯属谬误”，司法审查的功能也不再是“控权”，而是充当政府的助手。用罗布逊的话说，英国建立行政法院体制的好处在于，行政法官能够实施某项不受法律规则和司法先例（judicial precedents）束缚的政策，所以能够真正地有助于行政大臣执行其政策。[74]

　　两种人性观分别反映了行政法奠基于两种不同的知识类型：进化论理性主义（evolutionary rationalism）和建构论唯理主义（constructivist rationalism）。[75]前者认为，由于人类的无知和有限理性，“我们对事实性知识的永恒局限”是不可避免的，文明乃是经过不断试错、日益积累而艰难获致的结果，它是人类漫长经验的总和，而非一般人所想象的条理井然的智识或设计的产物。由自由主义文化和普通法传统孕育的英美行政法规范主义模式体现了这一特点，长期以来形成的习俗、惯例、判例与关于法律与行政的一般观念（如自然公正原则）主要是“自生自发的秩序”（self – generating order），它们构成了行政法的基础。建构论唯理主义认为，人生而具有智识和道德的秉赋，这种秉赋能够使人根据审慎思考而型构文明，并宣称，所有的社会制度都是，并且应当是，经过审慎思考而设计的产物。因此，一切制度是人为的秩序（a made order）。哈耶克认为，“普遍的正当行为规则与政府组织规则之间的区别，同私法（private law）与公法（public law）之间的区别密切相关，有时候前者还明显等同于后者。综上所述，我们可以用这样一句话来概括：经由立法之方法而制定出来的法律主要是公法。”[76]也可以这样类推，行政法功能主义模式要强调就主要是制定法，包括议会制定的法律和政府的行政规章。综观英美传统，英国行政法上的“自生自发秩序”的色彩要浓一些，而美国制定法的比例比英国大一些，如美国《联邦行政程序法》（1946，后经多次修订）试图对制定规章与行政裁决的权限及其程序作出系统而明确的规定，而英国仍恪守渐进的改革方法。

　　第四，行政法与控制行政自由裁量权。

　　这是行政法的核心问题，但“当我们讨论行政法的‘控制’理论（‘control’theories of administrative law）时，我们不能停留在这一词汇的字面含义上。控制可能是象征性的，也可能是现实有效的，它可能指制约（check）、限制（restrain）或支配（govern）等意思。”[77]格里菲斯和斯特里特（H.Street）早就意识到这一词汇的含糊性，他们说：“当我们联想到‘控制’（control）一词时，会发现它的词意有许多不同的变化。”[78]但有一点是共同的：行政法意义上的“控制”均指对行政权的控制，而不包括行政机关对个人和组织的控制（最重要的是经济管制和社会管制），并且，行政法规范主义模式和功能主义模式都强调了控权。但二者遵循了不同的路径。

　　控权有外部（external）和内部（internal）控制之分，也有事前（prospective）和事后（retrospective）控制之别。规范主义模式的“控制”是外部的，是“平衡宪法”关于“制约与平衡”（checks and balances）观念的制度延展，主要是司法审查（事后）和立法控制（事前）。

　　功能主义模式不否认行政法的控制功能（checking function），格里菲斯和斯特里特对功能主义行政法定义（如詹宁斯的定义）的解释就指出，行政法主要规范三个问题：首先，行政机关可行使哪些权力？其次，对这些权力施以什么限制？第三，有哪些方法可确保行政权在法定的限度内行使？[79]关键的问题是应当行使什么权力以及这些权力应当如何受到控制。功能主义者认为，行政科层制内部的和直接的控制比外部的和间接的控制更为有效，这正如父母对孩子施以的影响要远远大于狱政官对犯人的影响一样。规范主义者的错误在于，他们所诉求的外部控制手段（尤指司法审查）不足以实现控制的目的——保护个人权利。因为外部控制，无论是立法的事前、或司法的事后控制，都无法控制“行政的过程”，它们只能起到“救火”（fire – fighting）的作用；而行政机构内部事前事中的控制就能有效地起到“防火”（fire – watching）的作用。更何况，有些外部控制缺乏法律强制力（主要运用协商手段），如裁判所委员会、议会行政监察专员，他们充其量只称得上“缺牙的看门狗”（toothless watch – dogs）。

　　80年代以来，越来越多的学者认识到，内部、外部控制对于规范行政自由裁量权都是极其重要的，但内部控制面临“激励”问题，而外部控制始终难以解决“信息”问题。

　　第五，实证行政法学与规范行政法学。

　　根据行政法“是什么”和“应当是什么”的逻辑结构，行政法学可以划分为关于事实判断的实证行政法学和关于价值判断的规范行政法学。前者旨在说明行政法“是什么”，研究任务是通过逻辑上的行为动机一致性假设发展出用于描述、解释和预测行政法现象的命题、方法和学说。包括逻辑实证和经验实证。后者旨在说明行政法“应当是什么”。它涉入两个领域的研究，一是作出行政法应当做什么，不应当做什么之类的价值判断；二是实现这些价值目标要进行哪些制度安排。

　　我认为，就整个英美行政法学术传统而言，主流行政法学家的研究范畴和成就一直体现为对规范理论的诠释和发展。规范主义模式的核心命题是“行政法是关于控制政府权力的法”，它主要研究了规范行政法学的两个问题：控制为了什么？——保护个人权利免遭行政权侵害。在价值判断上表现了对个人自由、权利、正义和安全的偏好，同时也表现了对自由主义、自由放任的经济政策、平衡宪法和普通法制度的偏好。如何控制？——在制度安排上主要发展议会控制和司法审查。功能主义模式也遵循了类似的逻辑，只是对相关问题作出了不同的回答——在价值判断上强调公共利益和社会秩序优先，在制度安排上突出尊重行政自由裁量权和发展内部控制。两种学术传统主要提供了行政法的价值学说和制度理论。

　　实证行政法学的根本缺陷是缺乏行为动机一致性假设，造成行政法分析基础的不一致性，由此未能正确地发展出一门用以描述、解释和预测行政法现象的行政法解释学。如规范主义模式的利己主义和经济人假设仅指行政官僚，议员和法官的行为似乎只受选民意志和法律正义的驱使。功能主义模式的利他主义和公仆假设使法律确立的激励和约束机制变得多余，并由此无法解释诸多的行政法现象。

　　我认为，划分实证与规范行政法学是至关重要的，而实证行政法学研究领域存在的问题又是相当严重的，英美行政法学家似乎长期以来未曾认真地关注这个问题。[80]

　　五、行政改革与行政法学术传统的转向

　　70年代末以来，英美公共行政经历了一场深刻的治道变革。改革的方向是从官僚制行政转向民主制行政。用奥斯特罗姆的话说，这标志着一个“哥白尼革命”式的转折点。[81]当代政治经济学家的努力，为这场变革奠定了思想基础，同时对行政法的学术传统提出了严肃的挑战。

　　众所周知，从30年代到70年代的半个世纪，英美历次行政改革都是以扩大和加强行政权为目标的，实际上是一个不断加强的官僚化过程。罗斯福的“新政”（1933—1938）、杜鲁门的“公平施政”（1945—1953）、肯尼迪的“新边疆”计划（1961—1963）和约翰逊的“伟大社会”方案（1963—1968）等改革运动将美国“福利资本主义”和政府管制一步步推上了顶峰。在英国，根植于议会主权、部长负责制和政治中立原则的行政权威结构，在工党执政期间同时蒙上了韦伯主义和社会主义的色彩——强调统一、效率、科层制与“命令一服从”关系，以及对公共服务和“社会工程”的本能偏好。[82]与此相适应，行政法成了广泛推行经济管制和社会福利政策的工具。[83]难怪韦德惊呼，“这是一个行政法治走向衰败的历史时期”，当然韦德指的是行政法放弃了控制行政权的合法化职责。[84]但这个历史时期的政府管制和功能主义导向的行政法，从韦伯和威尔逊的官僚制行政理论、凯恩斯主义、福利经济学和集体主义意识形态中获得了合法化支持。

　　这种官僚制行政是以两种基本假设为前提的：

　　假设一：政府本质上是一个超越于个人之上的有机体，政府的行为是利他的和向善的，并以公共利益为行动的目标。

　　假设二：官僚等级组织的完善会使效率最大化，在此效率定义为在实现政府目标方面花费最少的资金和付出最少的努力。[85]