依法行政有形式和实质两个层面的要求，形式层面的要求主要有三个：一是行政行为主体合法；二是行政行为内容合法；三是行政行为程序合法。
主体合法的要件有四：其一，作出行政行为的机关、组织必须依法享有管理相应事项的行政主体资格，行政行为的内部机构、派出机构、公务员个人、受委托组织等均不具有行政主体资格，如其以自己名义对外作出行政行为即违法。其二，具体实施行政行为的人应享有行政执法资格，没有执法资格的人员不能代表行政主体作出行政行为。其三，不得超越法定权限，越权有各种情形，包括横向越权和纵向越权，横向越权指行政机关行使了其他行政机关、其他国家机关，甚至其他非国家机关的组织的权限；纵向越权，纵向越权指下级行政机关行使了上级行政机关的权限或上级行政机关行使了下级行政机关的权限；横向和纵向越权又包括管理事项越权、管理手段越权、管理手段运用幅度越权等。其四，合议制机关作出的行为必须经过相应会议通过，会议有法定人数出席，决议有法定票数通过，否则，也会构成主体不合法。
内容合法的具体要求有五：其一，行为的对象、客体确定合法。其二，行为事实的性质、情节认定合法。性质如走私还是违反海关监管、偷税还是漏税，情节如重大还是轻微、结伙还是未结伙、手段恶劣还是一般。其三，证据确凿。其四，适用法律、法规正确，即适用法律、法规符合全面性、有效性、位阶性和针对性四项要求。其五，不得违法不作为，行政机关无权不行使法定职责。否则，亦构成行政行为内容不合法。
程序合法的具体要求有四：其一，行为符合法定步骤。其二，行为符合法定方式。其三，行为符合法定顺序。如行政处罚先调查取证，后作出处罚决定；先作出处罚决定，后公布。其四，行为符合法定时限。
记者：你刚才讲到的主体合法、内容合法、程序合法是依法行政形式层面的要求。那么，从实质层面讲，依法行政的要求是什么呢？
答：传统法治主要是形式层面的要求，现代法治则重视实质层面的要求。当然，现代法治同样也重视法治形式层面的要求，因为离开形式讲法治，离开法的明文规定讲公正，有可能使法治大厦发生倾斜，甚至有可能被人将法治偷换成人治。但现代法治在重视形式层面要求的同时，越来越多地以实质层面的要求作为补充。这是为什么呢？其主要原因有二：一是在现代社会条件下，由于社会经济的发展和科技的进步，行政管理事务越来越复杂，法律不可能对各种行政事务预先都作出细密的规定，而必须给行政机关留下广泛自由裁量的余地。而对行政机关行使行政自由裁量权的行为，法治不可能在形式层面上要求其严格依法行政。如《
教育法》第
１８条规定，各级人民政府采取各种措施保障适龄儿童、少年就学，这一规定就给行政机关留下了广泛的自由裁量余地。二是过分机械地依法行政在某些情况下会导致严重的不公正，甚至导致公民生命财产或社会公共利益的重大损害。正因为如此，法治在实践中形成了一套实质层面的依法行政要求。依法行政的实质层面的要求主要体现在行政法的各项基本原则之中。行政机关实施行政行为，不仅要遵循法的明文规定，而且要遵循行政法的基本原则，如比例原则、信赖保护原则、公正原则、公平原则、公开原则、正当程序原则等。
