民国时期,华北、东北、西北等地省级行政区因政治需要而变更频繁,但社会认可度很低,最后又不得不恢复了清末时省级格局。民国初年以道代府(州),后又废道,实行省县两级制行政区,但不久就不得不设立专员公署作为省政府派出机构管辖县,形成了事实上的三级行政区划。这时期又创立了市制,开始了城乡分治。
中华人民共和国成立后,为了巩固政权的需要,在省级行政区之上设立了东北等六大行政区,同时划小省份、增加省级行政区数量。但几年后就发现大区不利于中央直接管理地方,降低了效率,于是撤消了大区,将省撤并为32个,恢复了清末省级行政区格局和省的一级区划地位。同时乡成为一级政权,形成了省、专区、县、乡四级行政区划。
纵观几千年中国行政区划史,可以看出:
⒈行政区划的建立有其自身独特规律,人为赋予其过多职能,只能破坏其稳定;这种不稳定的行政区划是得不到社会认可的,迟早要被纠正过来。
⒉行政区划的层次和幅度是有客观规律的,不因社会发展状况不同而不同。历史上的两级制和四级制都不稳定、存在时间不长,惟有三级制具有具有强大的生命力和稳定性。凡是社会政局较稳定的朝代,其行政区划也相对稳定,一般其一级行政区数量为14至30个、几何平均幅度为10至15个;而过多过少一级政区数量和几何平均幅度的朝代,都导致了社会动荡或重新调整行政区划格局,通过合并、增设更高一级行政区或分拆过大行政区等方式使其数量回复到正常范围。
三、行政区划法概念与立法现状
行政区划法是调整国家行政区划活动的法律规范的总称.它所规范的主体是依法享有行政区划权利和义务的国家机关、组织和个人。它的主要内容涉及国家机关依法进行行政区划的权利和义务,组织和个人遵守行政区划法律的义务和依法参与行政区划活动的权利.
从性质上说,行政区划法是一种政治色彩较浓的法律,与组织法、选举法同属于
宪法、行政法范畴,并互有交叉。它既有实体法的内容,又有程序法的内容。
行政区划法的渊源包括
宪法、法律、行政法规、地方法规和规章。目前我国尚未制订行政区划的基本法和单项法律。我国行政区划权高度集中使行政区划地方法规和地方规章很少。
宪法第
30、
31条规定我国了行政区划的体系结构是“全国分为省、自治区、直辖市;省、自治区分为自治州、县、自治县、市;县、自治县分为乡、民族乡、镇。直辖市和较大的市分为区、县。自治州分为县、自治县、市”,“国家在必要时设立特别行政区”。第62条第12、13项,第89条第15项,第107条第3款规定了行政区划的设置权限,即全国人大批准或决定设置省、自治区、直辖市、特别行政区;国务院批准省、自治区、直辖市的区域划分,批准自治州、县、市的建置和区域划分;省、自治区、直辖市决定乡、民族乡、镇的建置和区域划分。
除
宪法外,我国现行有效行政区划法规规章主要有:1985年《
国务院关于行政区划管理的规定》,1986年《
地名管理条例》,1989年《
行政区域边界争议处理条例》,1996年《
地名管理条例实施细则》,1994年民政部《关于行政区划调整的有关规定》。
此外,《行政区划管理条例》正在起草中,主要是进一步明确行政区划变更报批的程序、权限、操作规则*5。
第二节 我国行政区划存在的主要问题
本节介绍我国行政区划存在的九个问题,以说明完善行政区划法的现实必要性,引出行政区划法的基本原则和基本对策。
一、行政区划法制不健全
首先,现有行政区划法律体系不完备。缺少行政区划基本法律以规范行政区划基本原则、基本制度、基本程序;现有法规规章过少、过简并且过时。《
宪法》有关条款过于简单且与实际不符;《
国务院关于行政区划管理的规定》层次低、内容少;《
行政区域边界争议处理条例》等几个行政法规适用范围过于狭小,不调整行政区划主要问题;1955年《
国务院关于城乡划分标准的规定》已不适应当前形势,急需重新制定;民政部《关于行政区划调整的有关规定》层次低、部门揽权色彩明显,不符合立法原则。