鉴于劳动教养制度一直延续到今日，这一在“文革”结束后就劳动教养的理论依据所作的解释很值得法学者加以深入研究。尽管国务院的“补充规定”只是对1957年“决定”的补充，而两者都是劳动教养的法律依据，但是，劳动教养制度并不只是简单地恢复，而是发生了一些微妙的变化。或者可以说，恢复的只是“劳动教养”这一处罚制度本身，而劳动教养的理论基础已经较之以往有所不同。毕竟，在50年代建立劳动教养制度时，中国还没有颁布
刑法、
刑事诉讼法以及一系列的行政法，当时几乎还没有明晰的刑事处罚制度和行政处罚制度。二十多年过后，伴随着法制建设的进程，中国已经建立一套刑事制裁体系和行政处罚体系，有关“犯罪”和“违法”的概念开始被纳入法律的轨道。结果，劳动教养的政治化色彩大大减弱，它开始成为中国行政处罚体系的有机组成部分。另一方面，大规模的阶级斗争和肃清反革命分子的政治环境也不复存在，中共中央倡导的“以经济建设为中心”的路线逐渐得到贯彻，这也使得劳动教养的适用对象不得不进行调整，由原来的以“反革命分子”和“坏分子”为主，变为主要针对那些违反社会治安而又不够刑事处罚的人。
《人民日报》的社论还指出，“劳动教养，就其性质来说，是对被劳动教养的人员实行强制性教育改造的一种行政措施，也是对他们安置就业的一种办法。这是正确处理人民内部矛盾的一项有效的辅助手段，不同于罪犯的劳动改造”。由此可以看出，“文革”后的劳动教养制度具有行政法律制度的性质，有关劳动教养的法律规定也大体可以归入行政法的范围。当然，劳动教养依然属于一种教育改造措施，同时也具有安置就业的功能。不过，值得指出的是，随着中国改革开放政策的推行和变化，社会经济构成越来越向多元化的方向发展，劳动教养所具有的“安置就业”的社会功能势必会越来越弱化，直至最后逐渐消亡。毕竟，在社会经济成分越来越复杂、经济自由化越来越明显的时代背景下，被劳动教养者会有越来越多的就业机会。这就使得劳动教养的惩罚功能逐渐得到强化。
作为完善劳动教养制度努力的一部分，国务院的“补充规定”第一次将劳动教养的管理和审批机构确定为“劳动教养管理委员会”，该委员会设置在省、自治区和直辖市以及大中城市的人民政府之下，并由民政、公安和劳动部门的负责人组成。劳动教养的期限为一年至三年，最长可延长至四年。这些规定都一直沿用到今天。当然，所谓的“劳动教养管理委员会”似乎从一开始就属于虚设的机构，后来劳动教养的审批权完全由公安机关所控制，这可能是当时的立法者所没有想到的。同时，“补充规定”中所要求的劳动教养只适用于“大中城市需要劳动教养的人”，而后来则扩展到一般的小城镇甚至农村居民。这也是后来逐渐发生的适用范围上的突破。
从制度建设的角度来看，劳动教养制度的重建过程其实一直延续到1982年。其间有两个非常重要的法律文件值得注意。一是1980年由国务院公布的《关于将强制劳动与收容审查两项措施统一于劳动教养的通知》；二是1982年由国务院转发的公安部《劳动教养施行办法》。根据前一文件的要求，原来按照“强制劳动”和“收容审查”处理的“违法犯罪人员”，如“有轻微违法犯罪行为、尚不够刑事处罚”的人，“有轻微违法犯罪行为又不讲真实姓名、住址、来历不明的人”，以及“有轻微违法犯罪行为又有流窜作案、多次作案、结伙作案嫌疑需收容清查罪行的人”等，均一律按劳动教养加以处理。这样，劳动教养的适用对象得到较大的扩展，劳动教养在一定程度上实现了对其他政治性羁押措施的“收编”。[xx]
从篇幅上看，国务院批准转发的《试行办法》共有11章，69个条文，确属迄今为止有关劳动教养的最为详尽的法律文件。但是，这部行政法规却有超过四分之三的条文规定劳动教养场所对被劳动教养者的行政管理、教育改造、劳动生产、生活待遇、通信、会见、考核、奖惩、解教、安置、管教干部等一系列具体执行方面的事项，真正用来规范劳动教养适用对象、审批程序等问题的条文并不多。假如将劳动教养与刑事处罚作一对比的话，该《试行办法》所规定的主要是如何对被处罚者进行处罚、管理和改造的执行规则，而对诸如诸如处罚对象、处罚期限等实体问题，以及按照什么程序进行审查批准等问题则鲜有明确的规定。
与国务院的“补充规定”一样，《试行办法》重申了劳动教养的性质：“对被劳动教养的人实行强制性教育改造的行政措施，是处理人民内部矛盾的一种办法”。但是，《试行办法》第一次明确将劳动教养场所视为“改造人，造就人的特殊学校”，甚至要求将那些“办得好的劳动教养场所”直接该名为“劳动教养学校”。这种将劳动教养管理所按照“特殊学校”的模式来举办的观点，对后来劳动教养制度的发展具有较大的影响。这也为后来主张保留劳动教养制度的人提供了一个重要的依据：“劳动教养管理所”作为特殊学校与劳动改造场所截然不同，其对公民人身自由的限制不是十分严厉的。不过，与其他各种形式的特殊“学校”（如“工读学校”等）一样，劳动教养场所对被劳动教养者人身自由的限制尽管不及劳动改造场所，但仍然是有重大限制的。[xxi]
值得注意的是，对于劳动教养的适用对象和范围，《试行办法》作出了比《补充规定》更加扩大的解释。首先，原来有关劳动教养仅对家居大中城市的人适用的规定被大大突破，那些“家居农村而流窜到城市、铁路沿线和大型厂矿作案，符合劳动教养条件的”，也可以被收容劳动教养。其次，在劳动教养的适用对象中，诸如“受到开除处分”、“屡教不改”等之类的要求一般不再构成适用劳动教养的条件，劳动教养的适用对象有了一个标准的公式：
“实施……行为，不够刑事处分的”。
也就是说，只要实施了
刑法和行政法所禁止的任何行为，而行为人的违法情节又不够刑事处分的，至少从理论上都可以成为劳动教养的处罚对象。例如，“罪行轻微，不够刑事处分的反革命分子、反党反社会主义分子”，“聚众斗殴、寻衅滋事、煽动闹事等扰乱社会治安，不够刑事处分的”，“教唆他人违法犯罪，不够刑事处分的”，都属于劳动教养的“法定适用对象”。
另一方面，《试行办法》规定了劳动教养的适用程序：“承办单位”查清事实，征求本人所在单位或街道组织的意见，报请劳动教养管理委员会审查批准；劳动教养管理委员会经过审查，作出劳动教养的决定，向本人和家属宣布劳动教养的依据和期限；被劳动教养者不服的，可申请负责审批的劳动教养管理委员会复查，经复查后作出撤销或者维持劳动教养的决定。
但是，劳动教养案件的“承办单位”是谁？劳动教养管理委员会如何行使审批权力？劳动教养管理委员会的人员构成究竟如何？负责复查的人员与原来负责审批的人员是不是同一批人？……这些都没有明确的规定。而在实际劳动教养审批过程中，劳动教养审批权由公安机关独揽的情况逐渐形成，直至后来从“承办单位”、“审批单位”到“复议机构”全部由公安机关充当的局面彻底形成。劳动教养管理委员会也逐渐成为虚设的机构，参与该委员会的民政、劳动和司法行政机构最终完全丧失了对审批劳动教养活动的参与权。
被劳动教养者在劳动教养期限届满之后，可以按照以下方式加以处理：一是原来有工作的，回原来单位工作；二是原来没有工作的，回户口所在地的街道进行就业登记，生活有困难的，则由当地民政部门给予社会救济；三是家居农村的，回生产队参加劳动。但是，对于以下五种人在劳动教养期满后，除确已改造好的以外，应“注销本人城市户口，留场就业”：一是“劳动教养人员解除劳教后，三年内犯罪重新劳动教养的”；“劳动教养人员逃跑后，五年内延长劳动教养期限的”；“刑满释放后，又违法犯罪，处以劳动教养的”；“在劳动教养场所继续违法犯罪，延长过劳动教养期限一年的”；“屡次逃跑，延长过劳教期限一年的”。
何谓“留场就业”？这是由全国人大常委会在其1981年通过的《关于
处理逃跑或者重新犯罪的劳改犯和劳教人员的决定》中增设的一种处罚手段，其全称为“强制留场就业”。根据公安部的解释，“留场就业的维护社会治安的一种强制性措施，对被留场就业人员的管理，应当贯彻从严的原则，采取严密的组织和严格的纪律，不准他们擅自离开就业场所，必须接受就业单位的教育和监督。留场就业人员，逃跑和请假不归的，应当追回……”[xxii]显然，“强制留场就业”仍然带有惩罚性，也依旧是对被解除劳动教养者人身自由的一种限制。而在实践中，被“留场就业”的人被限制人身自由的情况并不亚于被劳动教养者，甚至比被劳动教养者要受到更加严厉的限制和处置。不仅如此，强制留场就业不仅导致被解除劳动教养的人城市户口被注销，丧失回城市工作和生活的机会，而且没有明确的适用期限。《试行办法》只是允许那些“解教留场就业已满三年确实改造好的”人返回原住大中城市，但没有规定对那些没有改造好的留场就业人员如何处置。这一方面使得被留场就业者至少要受到三年的继续羁押，从而使得劳动教养的期限客观上被延长到六年甚至七年，另一方面也使得那些被认为没有改造好的“留场就业人员”可能被无限期地羁押下去。
五、82年以来的劳动教养
如果说1982年公布的《劳动教养试行办法》标志着劳动教养制度重建工作大体完成的话，那么，1982年以后的劳动教养则在适用对象、审批程序等方面又有了新的变化。这一方面是由于劳动教养制度先天就存在着一些极为特殊的特征，另一方面也因为随着中国社会政治、经济、文化方面的变化，劳动教养制度也在随时对其内容进行相应的调整，从而担当了一部分维持社会稳定、控制社会秩序的功能。
经过近半个世纪的发展和演变，劳动教养的功能、性质、适用对象、适用程序等都发生了巨大的变化。一项行政性的强制手段，历经长期的社会大变革、大转型而一直存在下来，并在不同时代发挥不同的效用，这的确是中国法律史上值得注意的一种现象。
