《
人民法院组织法》对此所作的规定极其简单：“重大”或者“疑难”的案件。但是何谓“重大”、“疑难”的案件？法律本身并没有给出明确的答案。笔者曾遍翻最高人民法院所作的司法解释，发现该院除对审判委员会讨论的刑事案件范围有所介定外，对审判委员会讨论民事和行政案件的范围并没有明确的规定。根据最高人民法院1998年发布的《关于执行<中华人民共和国刑事诉讼法>若干问题的解释》第114条的规定，合议庭对于以下“疑难”、“复杂”、“重大”的案件，可以提请院长决定提交审判委员会讨论决定：一是拟判处死刑的；二是合议庭成员意见有重大分歧的；三是人民检察院抗诉的；四是在社会上有重大影响的；五是其他需要由审判委员会讨论决定的。由于在审判委员会讨论的案件范围问题上仍然留下一个弹性十足的条款，司法实践中真正由审判委员会讨论的刑事案件远不止该司法解释所划定的上述范围。根据笔者的调查，审判委员会讨论决定的刑事案件还包括拟判处被告人无罪的案件，被告人或被害人身份特殊（如为人大代表、社会知名人士、外国人、港澳台人等）的案件等。根据一些法官的介绍，由于行政诉讼案件直接涉及法院与行政机关的关系，各级法院在对行政诉讼案件进行处理甚至受理时一般均要提交审判委员会讨论。
需要注意的是，在地方各级法院，由审判委员会讨论决定的案件呈现出逐渐扩大的趋势。就刑事审判而言，由于判处无期徒刑和死刑的案件属于中级人民法院法定的管辖范围，高级人民法院和最高人民法院分别管辖在全省和全国具有较大影响的案件，因此至少从理论上说，中级人民法院审判的多数刑事案件和高级、最高人民法院审判的所有刑事案件都应纳入该院审判委员会讨论的范围。那么是不是基层人民法院审判委员会讨论的案件就最少呢？答案是否定的。我们在调查中发现，一些地方的基层人民法院提交审判委员会讨论的案件几乎达到“案必躬亲”的地步。不少可能对被告人判处两三年有期徒刑的刑事案件，涉及标的额仅几千元的经济纠纷案件，案情十分清楚的行政案件，都被提交审判委员会讨论。一些地方甚至还出现办案人员争相将自己负责的案件提交审判委员会讨论的现象。按照一位学者的形容：
“遇到‘严打’和年终结案时，审判委员会须连续开会，等待汇报案情的办案人员在会议室门前排成长队，每个办案人员汇报案情的时间还须受到限制，这不仅使人想到医生诊断病人的情景……”[⑤]
审判委员会讨论案件范围的扩张，必然使院长、副院长和庭长的工作负担加重。这恐怕不是这些审判委员会委员所希望的。对这一问题的合理解释是：首先，法律和司法解释都没有对审判委员会讨论的案件范围作出明确的限制，一些司法解释甚至故意留下较为弹性的条款，使得审判委员会从理论上可以对任何一个案件进行讨论。其次，审判委员会会议只有院长或副院长有权启动，而目前我国法院在司法行政管理方面与行政机关几乎没有任何区别，这种高度行政化和官僚化的法院组织制度也为院长、副院长随意决定将案件提交审判委员会讨论创造了条件和环境。最后但绝非不重要的是，近年建立的国家赔偿制度和“错案追究制度”使负责办案的法官个人承担着越来越大的职业风险，而法官个人的经济收入、升迁前途甚至命运与案件的处理情况有着越来越多的联系，这就使得作为承办人的法官从主观上就愿意将这种职业风险加以转移。因为案件一旦提交审判委员会讨论，就具有“集体下判”的色彩，将来案件万一被认定为“错案”，就不能单单追究承办人的责任了。事实上，实施所谓“错案追究制度”所面临的一个最困难的问题，恰恰就是如何在审判委员会讨论过的案件中分清审判委员会和办案人的责任问题。而司法实践中经常出现的问题是一旦案件经过审判委员会讨论决定，而该案后来又被证明是一桩“错案”，那么无论是合议庭还是审判委员会均不负法律责任。所谓“错案追究”在这时就名存实亡了。
下面我们分析审判委员会讨论案件的程序。这是中国审判委员会制度最具有特色的地方。实际上，无论是《
人民法院组织法》还是三大诉讼法，都没有任何有关审判委员会讨论案件程序的规定。《
最高人民法院审判委员会工作规则》作为目前唯一对审判委员会的活动进行规范的司法解释，对这一审判组织讨论案件的程序作出了一些简要的规定。根据这一司法解释，最高人民法院审判委员会讨论案件的程序具有这样几个特点：（1）本院承办审判委员会讨论事项的有关庭室负责人和承办人应当参加审判委员会会议。承办人对讨论的事项应当预先做好准备，尤其要在会前写出审查报告，参加会议时根据会议主持人的要求汇报案情。（2）合议庭和承办人在审查报告中要对案件事实负责，提出的处理意见应当写明有关的法律根据。（3）承办人汇报案情后，审判委员会委员应当对案件进行充分讨论，必要时可以向承办人提出问题，要求其解答。（4）审判委员会不论参加会议的委员有多少，其作出的决定必须获得半数以上委员的同意才能通过。少数人的意见可以保留并记录在卷。(5)对于审判委员会的决定，合议庭或法院其他有关单位应当执行，如有异议，须报经院长或副院长决定是否提交审判委员会重新讨论决定。
笔者之所以详细介绍最高人民法院审判委员会的“工作规则”，是因为它是目前唯一对审判委员会讨论案件程序加以规范的司法解释。地方各级法院尤其是基层法院审判委员会讨论案件的程序一般很难达到这样的规范程度。当然，要真正理解法院审判委员会讨论案件的程序，还必须了解中国特有的案件“承办人”制度。所谓案件“承办人”，是指专门负责对某一案件进行审查和处理的审判人员。不了解法院内部情况的读者可能有些奇怪：法院对案件进行法庭审判的组织有独任庭和合议庭两种，它们难道不对案件的处理负责吗？笔者的回答是：这两种审判组织当然对案件的处理负责，但是案件的具体承办人承担着更大、更关键的责任。从案件被法院受理开始，承办人要对案件是否具有开庭的条件进行审查；决定开庭后要进行各种审判前的准备活动；开庭前后要向合议庭其他成员报告案件的事实和适用法律情况；判决后要对该案件制作案卷存档。案件如果以独任庭的形式进行审判，承办人也就是独任审判员；案件如果以合议庭的形式进行审判，承办人可以是审判长，也可以是参加合议庭的普通审判员。总之，不论法院对某一案件的审判采取何种组织形式，庭长或院长指定的承办人始终要对该案的处理负有责任。举个司法实践中经常出现的例子：
